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论行政问责制的建立和完善
摘  要：行政问责是人民主权的逻辑必然、政治文明的必然要求和改善中国政治生态的现实需要。推行行政问责制既是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设责任政府和服务型政府的必然要求。2003年因"非典"引起并持续至今的对政府的"问责风暴"，无疑为我国的责任政府建设与行政管理体制改革注入了新的推动力。近年来，随着行政问责制在公共危机事件中的运用，对其研究日益受到重视。本文通过分析国外官员问责制的实践，借鉴国外经验，深入进行理论研究我国行政问责制的实践与存在的问题，并提出了相关的对策和建议。
关键词：行政问责制  行政  异体问责

深化行政管理体制改革的重要目标是建设人民满意的政府，这样的政府必然是责任政府、法治政府、服务政府、廉洁政府、效能政府。责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安排。作为民主政治的一种基本价值理念，政府必须回应社会和民众的要求并加以满足，必须切实履行职责，承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。作为一种制度安排，必须建立健全政府的责任控制机制，强化对行政权力的制约和监督，防止滥用权力。
2003年的非典事件开启了中国在重大公共事件中大规模惩处失职官员的先河，而在此后发生的松花江水污染、阜阳劣质奶粉事件、北京密云灯会踩踏事故，到最近山西省临汾市襄汾县特别重大的溃坝事故和三鹿奶粉等事件中，上至省部级高官，下至基层干部，都被纳入问责范畴，许多官员辞职、免职、处分，有的甚至移交司法机关惩处。“问责风暴”在中国适时刮起也属必然之举。它不仅能够体现我国在责任政府建设和政府职能转变中取得的进步，也是人民群众的迫切要求。为此，温家宝总理在十届全国人大四次会议上的《政府工作报告》中指出：要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”2006年9月4日，温家宝总理在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话中再次强调：要“按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度。” 另外温家宝总理在2007年的政府工作报告中同样提出要"建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力",因而关注行政问责理论研究具有积极意义。

一、行政问责制的理论逻辑
简而言之，行政问责就是审查、追究政府部门和个人行政后果造成的责任，可以分为异体问责和同体问责，同体问责就是政府部门自身的监督或上级部门的督查，同体问责往往由于有着共同的利益所以力度常常不够。问责主要有赖于异体的问责，理论上异体问责来源于委托与代理的关系，来自于社会契约理论，这种理论认为政府和官员行使的权力是来自于人民的授予，他们之间是有着契约关系的，当人民觉得政府不是在为他们做事的时候，或者当人民对政府行为不满意的时候，人民可以收回自己的权力。所以，政府要对人民负责，为人民办事，替人民谋取利益，政府以及政府官员有责任接受人民的监督和审查。行政问责最主要的主体应该是广大的人民，其次是政府上级监管部门，还有新闻传媒等；行政问责的客体就是政府工作人员和政府机构。
行政问责的缘起在于政府公共行政产生的责任，政府在行使政权的时候，往往会带来“外部效应”，这种“外部效应”就是政府和官员的责任所在，当外部效应是正值的时候，我们说这个政府行为正确履行了公民授予他们的权力，体现了最广大人民的公意，是合理合法的、因而是值得嘉奖的；当外部效应为负值的时候，我们说这个政府行为违背了广大人民的利益，违背了公意，因而就是不当的甚至是违法的，人民有责任和权利进行审查和追究，政府机构或具体的行政人员也有合作的义务。政府行为的外部效应表现在经济、政治、法律、道德等方面。所以，行政问责也应该从这几方面入手，追究行政的经济责任、政治责任、法律责任和道德责任。
目前行政问责最主要的问题是对责任的定性和定量，这是行政问责的前提，也是追究责任后对部门和官员陟罚臧否的依据。对于后果比较严重的行政行为，比如带来了巨大的经济、政治影响、甚至违反了法律的行政行为，除了对其进行行政制裁之外还要移交司法机关依法裁决，对于虽然没有造成经济和政治影响，也没有触犯法律的行为，比如政府机构的懒散、不作为和官员个人生活腐化问题，也可以进行行政问责，因为它带来了道德的外部负效应，败坏了政府的形象，减损了政府合法性基础。
行政问责是当今民主的要求，也是政府自身发展的必要。首先，从理论上来讲，政府不是万能的，个人更不是万能的，因为政府和官员都不是具备“完全理性”的，事实上完全理性是不可能的，所以就需要人民的监督。西蒙在他的《管理行为》一书早就对此进行过批判，并提出人只具有“有限理性”，即使是竭尽全力作出的决策最多也只能是相对的“满意决策”(是“次优决策”而不是“最优决策”)。政府也是如此，同样会受制于知识上的不足。政府对一个泱泱大国制定计划时，在协调成千上万种不同商品和服务的不同买主和卖主时，在依据现有的不确定知识来猜测未来以便行动时，必然会因难以克服的知识问题以至于步履维艰、捉襟见肘而失于谋略。所以，行政问责在理论上是必需的，只有这样才可以让广大公民参与到政治经济建设中来、才可以集思广益、才可以促进政府行政行为及其后果最大的公正和效益；其次，行政问责从功能上来说，其实就是对政府和官员行政行为的监督和控制，一方面是来自于行政内部对自身行政过程和行政结果的监督控制，另一方面是来自于行政部门之外的社会其他方面的对行政过程和行政结果的监督控制。阿克顿勋爵那句朴实无华却言简意赅寓意久远的名言告诉我们“权力会导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败。”所以我们要对公共行政权力的行使实施有效的监督，只有这样才有可能防止权力垄断和专行，抑制腐败的发展，促进政府效益的提高；第三，行政问责还可以改变权力政府的传统思维，促使政府和行政官员思维转向，从权力意识转为服务意识，从全能政府转为有限政府，工作更为有效，国家、政府、官员、社会、公民能够更好地进行良性互动。
行政问责还有助于培养现实的政治人理性。政治人从行政行为发生学的角度来看可以大体分为两部分:广大公民和行政者。行政问责是发生在两者之间的行为，所以，一方面，行政问责可以发动民主的因素，调动广大人民的积极性，培养公民的参政能力和公民主体性意识，扩大公民对政府的认同，从而可以巩固执政党和政府的合法性基础，“公民会去管理政府，当他们这样做的时候，他们不仅会促进社会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责的人健康成长”；[1]另一方面，行政问责能培养行政者的政治理性，行政因其公共性决定了行政活动不管是在决策阶段还是在实施过程中都必将和必须受到包括社会舆论、人民群众、专门机构的监督，否则，行政权力就有可能膨胀为恣意妄为的魔杖。行政问责的最大优势在于保障国家权力机关、司法机关以及广大公民对行政部门及其活动的有效监督和控制。通过行政问责的开展，公务员会逐渐自觉自己的权力在法律之内而不在法律之外，使用权力的同时也要履行相应的责任，从而完善自己的政治理性。

二、现阶段我国行政问责制存在的问题
从上述行政问责制的理论逻辑中，我们可以理出现阶段我国行政问责制存在如下问题：
（一）职责、权限和责任不清
1、职责和权限不清
首先，中央政府与地方政府职责和权限范围存在模糊性。我国目前法律没有对中央政府和地方政府各自的职责、权限范围做明确的规定，中央可以根据需要对地方进行权力予以削减，不同的地方有不同的放权范围。
其次，部门职责和权限范围存在模糊性。由于政府职能转变尚未到位，部门之间权力划分存在很多交叉、重叠之处，遇利则争，遇责则推；政府自身机构设置过程中也存在职责设置不清的问题。
最后，公务员的职位分类体系不清，导致政府官员和一般公务员的职责权限规定不明。我国目前尚缺乏科学的职位分类体系，在国家公务员法中尚未区分政务类公务员与业务类公务员，而只是将公务员划分为担任领导职务和担任非领导职务的公务员。
2、责任划分不清
首先是个人责任与集体责任不清。在独占性权力与共享性权力没有各自的适用范围与边界时，一方面，行政首长可能由于责任过重导致问责不公，另一方面，在追究连带责任时行政首长可能以集体决策的名义推卸责任。
其次是责任规定模糊。官员具体承担什么责任，是领导责任、直接责任、间接责任，还是其它责任，问责到底要问到多远，现在还是粗线条的。
最后是责任主体即问责客体难以界定。在我国，行政主体包括国务院及其各部委各直属机构、地方各级人民政府及其职能部门和派出机关（地区行署、区公所和街道办事处）、被授权组织。这三类行政主体中，前两类容易确认，困难在于第八类“授权组织”，在问责时，应当由批准机关还是作出具体行政行为的机关，抑或两者都承担责任，难以确认。
正是由于存在着严重的职责、权限和责任不清的问题，在追究责任时才会出现各部门、各相关责任人相互推诿、相互扯皮的情况。
（二）行政问责文化滞后
我国有着两千多年的封建专制传统，“官本位”观念的根深蒂固、责任意识的缺失、道德自律弱化、民主法治意识淡漠等原因造成了行政问责文化的滞后。[2]
其突出表现就是行政不作为，对老百姓的要求不是有求必应，而是能不管就是不管，对社会安全和社会秩序不是积极维护，而是不闻不问。[2]
（三）行政问责配套制度的缺失
1、监督问责制度虚置
首先是由于缺乏权力之间的有效制约，权力往往过分集中于少数的领导者手中。
其次是专门的监督问责机构缺乏应有的独立性和权威性，目前我国专门的监督问责机构如监察部门、纪检机关、司法机关等，由于双重领导（既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导）而严重影响了问责主体的独立性和权威性。
再次是人民代表大会问责需要进一步改进，人大代表主要由各级领导干部担任，将人大对政府的“异体问责”异化为“同体监督”。
最后是公民和社会参与问责的途径匮乏，目前我国尚未建立起公民实现问责的具体制度和程序，公民对政府的决策、管理、执行等行政行为参与度不够，各种社会团体、新闻舆论的问责，由于不具有国家权力的性质，问责往往要通过权力部门过问才能起到一定的问责作用，而且我国媒体报道监督还受到种种限制。
2、信息公开机制缺失
“入世”以后，我国政府按照世贸组织的原则，加大了透明政府的建设力度，各地也对政府信息公开做了一些积极的探索，但由于我国长期以来缺乏关于政务公开的法律规定和政治习惯，逐渐形成了权力行使中的秘密性和内部性的不正常局面，这在客观上为权力的滥用提供了一层保护色。缺乏足够的透明度的政府信息，人们就很难判断政府是否履行了积极意义的责任，也很难判断他们是否应该承担消极意义的责任，从而使政府问责制失去了可操作性。
3、行政问责法律缺失
其一是行政问责制多数属于中央制定的政策性文件，且多数文件都是针对党内及党政领导成员的，没有包括非领导成员及非领导职务的公务员。
其二是行政问责规范只是地方性的政府规章而不是全国性的法律，且存在着明显的缺陷。
4、绩效评估机制不合理
其一是政府宁愿把有限的资金投入日常例行事务中，也不愿将有限的资源用于推行评估工作，政府官员对绩效评估存在心理上的抵制。
其二是现在政府内部评价机制难免带有个人主观偏见，问责的公正性也就难以保证。
其三是评价考察上存在困难，由于行政系统内部仍然存在信息不对称的情况，全面而精确的考察难以进行，考核的结果的执行更多流于形式。
5、责任主体救济制度缺失
目前我国对被问责官员出路的规定不明，舆论宣传似乎对此不够全面，只知道有些官员此地被问责彼地又做官，而没有想到那些不是负有直接责任等责任的官员的出路，如果没有完善的责任主体救济制度，那么官员就会更加惮于承担责任了。

三、完善行政问责制的路径
    在我国，行政问责制是一次全新的尝试，没有现成模式和经验可以照搬，只能在积极稳妥推进的同时，科学总结，认真分析，不断完善，对比西方国家的行政问责制，笔者认为，我国行政问责制可以从如下方面进行完善：
（一）明确职责划分和严格权责对等
1、中国共产党是执政党，是我国政治的主导者，党政关系是我国政治的最重要关系，因此，在我国建立行政问责制，首先必须妥善处理好党政权责的界限问题。
其一是要严格划分党与政府的权责界限，即通过完善法律体系、强化党内监督制度、制定《政党法》、实行党政分开来确保党委和政府各负其责、权责统一。
其二是在政府行政体制中建立、完善对公众和公益负责的行政首长负责制，真正做到“权为民所用”，按照党政职能分开原则，落实党委政府的职责。
2、对于政府内部而言，要按照精简、统一、效能的原则来推进政府的机构改革，理顺政府纵向和横向部门的关系，明确划分政府内部责任。
其一是科学地划分中央与地方政府的权力，明确中央与地方的责任与义务，实现中央与地方的关系法制化。
其二是划分政府各职能部门的职权，应结合《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》，清理非法的行政许可事项，清除职能重叠、交叉、模糊不清之处。
其三是按照专职专责原则，落实行政人员个人的岗位职责。少设副职，撤销因人设事、因事增人的机构和岗位，凡是根据分工可由一定单位负责的工作，一律不设办公室、领导小组之类的临时机构，按照工作需要定岗位，按照职能定编制。
其四是保持行政首长排他性权力与共享性权力的良好运作。要避免自由裁量者角色与集体决策成员角色之间的冲突，关键在于设置这两种权力合理的边界和范围，要明确规定哪些事务属于独占性的权力范畴，哪些属于共享性的权力范畴。
（二）重塑我国行政问责文化
要以民为本、强调权责一致，要对人民负责、强调民众参与，要保证积极履行责任和严格追究责任相结合。与此同时，还要在各级政府加强对公务员的问责教育；加强全社会的行政问责文化建设，提高全社会的行政问责意识；要重新审视权与法、与民、与责的关系，消除权大于法、权力只对上级负责、热衷于权力而漠视责任等障碍。
重塑行政问责文化有助于强化官员的责任感和自律意识，并对造就现代民主社会所需的公民意识、弥补刚性问责制度的缺陷、为行政权力的有效运行等提供良好的外部环境。
（三）健全和强化异体问责机制
行政问责是同体问责和异体问责的双重结合。同体问责是来自政府自身内部的问责，主要是基于权属关系的内部问责和行政体系内的专门问责。而异体问责主要是来自政府或行政机关以外的组织、机关、个人等的问责，包括人大、司法机关、政协和各民主党派、新闻媒体、普通民众等的问责。由于行政问责制在我国还处于初级阶段，所以目前主要以同体问责为主，但从长远发展以及西方在行政问责上的经验来看，必须加强异体问责。
异体问责的具体途径是：
1、强化人大问责
其一要引入竞争机制，改革候选人产生办法，提高代表差额选举的比例，优化代表比例。
其二要建立完善相关法律制度，逐步推行人大代表的专职化。
其三要建立专门的人大监督机构——监督委员会，专门履行监督职能。
其四要提高人大机关工作人员的法律素养，建立相应的培训组织。
其五要提高人大常委会的年轻化和专业化。[3]
其六要对述职加以规范，建立常规的述职机制，这样就可以及时全面地了解政府及其官员履行职责的情况。
2、健全司法机关问责
其一是建立检察机关与政府监察机构、纪检部门的工作协调机制，逐步解决我国问责制中长期存在的司法介入落后于行政处理以及用行政处理代替司法处罚的现象。
其二是改革现有司法制度，尤其是司法机关的领导体制，确保司法监督权的独立性和权威性。
其三是加强法院对行政行为进行司法审查的力度，扩大司法机关的受案范围，逐步解决我国抽象行政行为的诉讼问题。
其四是完善行政侵权赔偿法规，加大法院对政府的侵权赔偿责任的惩处。
其五是规定对于不受理行政相对方的司法机关，国家立法明确相应的责任追究办法。
3、加强新闻媒体问责
离开法律的保护，舆论监督的功能就会受到削弱，难以发挥应有的作用；没有法律的约束，舆论监督就会被滥用。因此必须完善新闻舆论监督的立法，在保障新闻自由，保障媒体的知情权的前提下，让媒体享有一定程度的“特权”，正如美国的一条法规——除非能证明媒体存在着实际的恶意，否则对公职人员的报道即使有不准确的地方，也免受司法追究。
4、促使公民参与问责
其一是构建公民参与监督的制度平台，创建公民导向的管理模式。健全公民参与监督问责体系，畅通公民监督问责渠道，完善反馈制度；建立公益诉讼制度，保障公益诉讼权；健全人民举报制度，尤其是完善对举报人的保护立法，实现举报制度的法制化。
其二是培养公民意识和公民精神，中国的行政问责制只依靠政府和高级官员自上而下地推动是远远不够的，还需要公众和社会舆论的参与。
（四）加强行政问责配套制度建设
1、加强信息公开和促进政务透明
其一是对现有相关法律法规进行必要的修订完善，修改保密法，科学地界定信息公开与保密的关系，制定一部《信息公开法》从根本上解决政府公共信息公开的问题。
其二是健全和完善政府行为的透明机制。公开政务，开放政治过程；每个行政机关都应使公众知晓其办公地点及其各机构的职权范围、活动程序和方式；权力运作要公开透明，如人事权，财务权，政务权等；合议制行政机关的会议，除法律规定不公开举行的以外，必须公开举行。
2、完善政府行为绩效评估机制
其一是由原来的只是内部考核，到社会、市场主体评估与政府自我评估相结合；由原来的考核“暗箱操作”，到建立一套可为社会和市场主体掌握的公开评估指标体系；由评估制度的随意性，到评估主体、标准、程序、机构、结果、回应等的法定性。
其二是充分发挥审计机关的效能，扩大审计的范围。
其三是建立政治责任的评判机制。在绩效评估中，应坚持实事求是；要依据政治行为的效果或后果，而不能用政治行为的意图或目的来定性；将评判结果和政府领导晋升制度挂钩。火原创于三人行部落格，版权所有，谢绝复制！
3、健全行政问责救济制度
行政问责救济制度主要是针对问责客体来说的，应该从如下三类救济制度入手：
首先是针对受到行政处分的一般公务员的救济。要进一步健全和规范内部行政救济的申诉程序，从而增强内部行政救济的及时性和有效性；同时扩大行政复议范围，逐渐允许公务员对某些涉及自身权益的行政行为通过行政复议来寻求救济。
其次是针对受到行政处分的领导干部的救济。在这方面可以借鉴西方公务员制度中有关公务员退出机制的规定，在公务员的辞职、辞退、退休、开除等制度中用合情合理的方式解决他们的生活之忧[4]，而不能是“保留原级别，等待安排”这样的措施。
最后是针对承担其他刑事、民事法律责任的行政人员的救济。因为此类行政救济行为不涉及对行政相对人的身份界定，且相关制度在我国《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》中相对健全，故当务之急是将现有制度纳入行政问责层面。

参考文献：
[1]珍妮特•登哈特.新公共服务：服务，而不是掌托[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[2] 贺荣主编．行政执法与行政审判实务——行政裁决与行政不作为[M]．北京：人民法院出版社，2005．
[3] 冯祥武.监督法：提升人大监督权威之法[J].探求,2008.
[4]李和中．21世纪国家公务员制度[M]．武汉：武汉大学出版社，2006．